民事訴訟精準監督的實現與保障

時間:2019-09-20 09:02:00作者:滕艷軍新聞來源:《人民檢察》

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  │滕艷軍*

  [摘 要] 貫徹民事訴訟精準監督理念需要在厘清權力監督與權利救濟、對事監督與對人監督、辦案數量與辦案質效、個案監督與類案監督、監督與支持等關系的基礎上,科學界定民事訴訟精準監督標準,合理設置民事訴訟精準監督方式,優化設計民事訴訟精準監督程序,建立健全民事訴訟精準監督機制,在制度保障層面為民事訴訟監督效果提供剛性保障,為民事訴訟監督調查核實權提供強制性保障,為民事訴訟監督制度運行提供規范化保障。

  針對當前民事訴訟監督質效不高、權威不足的情況,最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)新一屆黨組和張軍檢察長明確提出,民事訴訟監督要樹立精準監督的理念,在精準監督上下功夫,通過優化監督實現強化監督,即優先選擇在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件,爭取抗訴一件促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題,發揮對類案的指導作用,防止通過粗放式辦案片面追求辦案數量。最高檢2019年2月發布的《2018-2022年檢察改革工作規劃》(以下簡稱《工作規劃》)亦明確指出,要健全以“精準化”為導向的民事訴訟監督機制。“理念一新天地寬”。民事訴訟監督理念的變革必然帶來監督標準、監督方式、監督程序、監督機制的變革與重塑。在“四大檢察”格局已顯、民事行政檢察機構分設的背景下,如何以新理念引領民事檢察工作創新發展,真正做強民事檢察工作,成為一個重要課題。

  一、貫徹民事訴訟精準監督理念需要厘清的幾個關系(略)

  二、民事訴訟精準監督的實現路徑

  (一)科學界定民事訴訟精準監督的監督標準

  民事訴訟精準監督應當堅持法定性標準與必要性標準相結合。法定性標準是就民事訴訟監督的依據而言的,主要是指檢察機關應當依據民事訴訟法第二百條的相關規定來審查民事裁判結果和民事審判活動的違法性。必要性標準是就民事訴訟監督的效果而言的,主要是指檢察機關應當結合監督的社會效果、裁判作出時的司法政策和社會背景等因素對監督的必要性進行審查,在對相關因素綜合考量后再作出是否予以監督的決定。例如,對于終審判決在認定事實或適用法律方面存在一定錯誤,但實體判決結果正確或者相對公正的,一般不宜進行監督;對于終審判決存在程序瑕疵,但未影響實體判決結果的,一般不宜進行監督;要適當偏重辦案的社會效果和政治效果,以能否實現監督的目的來判斷,其著眼點不應局限于個案公正,而應立足于整體法律價值的實現;要適當兼顧判決作出時的司法政策以及相關司法政策出臺的社會背景,切忌機械監督、就案辦案;要適當尊重法官的自由裁量權,對于法官行使自由裁量權有一定的合理依據,但在比例分配方面稍有不當的案件,一般不宜進行監督。

  科學界定民事訴訟精準監督的標準,應當注意以下問題:第一,民事訴訟精準監督不是選擇性監督。強調辦理在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件,旨在擴大民事訴訟監督的影響力,有效樹立監督權威,并非選擇性監督。只要案件符合法律規定的監督條件,均應予以監督,這是民事訴訟監督的原則和底線。精準監督是在“四大檢察”發展不平衡、對法院的監督權威尚未有效樹立的情況下所采取的一種司法策略,是對當前有限的民事訴訟監督資源的合理運用,是做強民事檢察工作的有效途徑。第二,民事案件的典型性不同于刑事案件的典型性。刑事案件往往與人的自由與生命密切相關,其本身易引起關注而成為影響力案件,監督一案即可達到影響一片、教育社會面的目的。民事案件多與人的經濟利益相關,雖然物權、合同、侵權、勞動、公司等民商事領域有著豐富龐雜的法律適用規則,但具體的個案在實踐中影響力較小。對此,進行精準監督的思路應當是先從普通個案中總結和發現可能影響一個領域、一個地方、一個時期司法理念與政策導向的問題,進而把案件辦成典型性案件,從而發揮對類案的指導作用,切忌根據民事訴訟監督案件的標的大小和社會影響判斷案件是否具有典型性。

  (二)合理設置民事訴訟精準監督的監督方式

  《工作規劃》提出要完善抗訴、再審檢察建議、糾正意見、檢察建議等多元化監督格局。全國人大常委會法制工作委員會在2019年給最高檢的《關于人民檢察院在開展行政訴訟監督中可否采用糾正意見的監督方式問題的意見》中指出,民事訴訟法以及其他法律未規定檢察機關在行使對民事審判活動和民事執行活動的法律監督職權時可提出糾正意見,因此檢察機關不應采取提出糾正意見的方式。據筆者理解,民事訴訟精準監督主要系根據案件是否具有典型性來設置監督方式:對于在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的典型案件,一般選擇提請抗訴的監督方式,由上級檢察機關進行監督;對不具有典型性但依法應予監督的案件,一般選擇再審檢察建議的方式,由同級檢察機關進行監督;對無需改變裁判結果的瑕疵類案件,一般選擇檢察建議的方式進行監督,并倡導進行類案總結并發類案檢察建議,不提倡多發個案檢察建議。

  需要指出的是,根據民事訴訟法第二百零八條的規定,抗訴與再審檢察建議在適用條件方面是相同的,只是對監督主體提出了不同要求。確立再審檢察建議的初衷在于加強同級監督,破解民事訴訟監督案件“倒三角”的情況。而根據最高檢《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《民事訴訟監督規則》)的相關規定,再審檢察建議在適用范圍上排除了實體法上的“適用法律確有錯誤”和“審判人員審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為”兩種情形,在程序上排除了“判決、裁定是經同級法院再審后作出”和“判決、裁定是經同級法院審判委員會討論作出”兩種情形,這種設定在多數情況下對再審檢察建議與抗訴的適用范圍仍無法作出適當區分。民事訴訟精準監督對監督方式的設置,合理區分了抗訴、再審檢察建議、檢察建議的適用范圍,可考慮在修改《民事訴訟監督規則》時予以確認。在實踐中應當致力于把抗訴和再審檢察建議均做到剛性、做成剛性,這是作出上述區分并實現民事訴訟精準監督的重要保障。

  (三)優化設計民事訴訟精準監督的監督程序

  目前,為了引導各級民事檢察部門樹立精準監督和借助外腦的辦案理念,不斷完善辦案程序,切實提高辦案的精準度和監督的權威性,最高檢民事檢察部門已發通知要求省級檢察院對提請最高檢抗訴的民事訴訟監督案件,必須經過本院檢察委員會討論和專家咨詢委員會咨詢論證。通知的目的在于進一步規范省級檢察院提請抗訴案件的辦理程序,最大限度發揮民事訴訟監督的效能,實現精準監督所要求的政治效果、社會效果和法律效果的有機統一,并非為了限縮案件數量而阻礙省級檢察院依法提請抗訴。根據《民事訴訟監督規則》的相關規定,檢察機關提出再審檢察建議應當經過本院檢察委員會討論決定,但對于提請或提出抗訴是否應當經過本院檢察委員會討論決定并未作出規定,當前正在修改的《民事訴訟監督規則》對此應當予以明確。

  為了進一步優化司法資源配置,提升司法效率,實現精準監督的工作目標,最高檢第六檢察廳2019年2月出臺的《關于實行案件繁簡分流暫行工作辦法》,就所辦理的省級檢察院提請抗訴案件、最高法訴訟結果監督案件、復查案件實行繁簡分流,根據具體情況分別適用簡易程序和普通程序。適用簡易程序的案件在調取法院卷宗、撰寫審查報告、集體討論以及向領導報批等環節上有所簡化,可資借鑒。在此需指出,監督程序的設計與司法權的配置密切相關,對監督程序的設計不能突破或限縮本輪司法責任制改革中所配置的檢察官辦案權限,務必通過監督程序的設計保障和監督檢察官依法行使職權。

  (四)建立健全民事訴訟精準監督的工作機制

  一是健全檢察一體化工作機制,形成四級檢察機關分工負責、各有側重的工作格局。按照民事訴訟監督規律,不同層級檢察機關民事檢察工作的側重點應有所不同,應當積極引導省級檢察院和市級檢察院以生效裁判結果監督為重點,基層檢察院以審判人員違法行為監督和執行監督為重點,形成分工負責、各有側重的工作格局。同時,積極發揮檢察一體化工作優勢,加強各級檢察院之間、各檢察業務部門之間線索移送、案件調查、出庭、訴訟監督等業務協作,健全案件審核報備和督辦轉辦交辦機制,形成辦案合力。二是建立科技借助工作機制,充分運用信息化智能化手段推進民事檢察工作。要深化民事檢察工作與現代科技深度融合,完善全國檢察機關統一業務應用系統,推進智慧檢務工程,全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢察生態。要依托人工智能、大數據等技術,統籌研發智能輔助辦案和管理系統,完善關鍵信息自動抓取、類案分析、結果比對、辦案瑕疵提示、超期預警等功能,促進法律統一適用,助力提高司法質量、效率和公信力。三是健全借助“外腦”工作機制,充分發揮民事專家委員會的優勢作用。從近年來省級檢察院報送的提請抗訴案件來看,其支持率尚未超過50%,這與提請抗訴案件質量、上級檢察院與下級檢察院對抗訴標準的把握以及信訪問題等多種因素相關,在此情形下,最高檢要求省級檢察院提請抗訴案件必須經過本院專家委員會咨詢論證有一定的現實意義,但從長線考慮,做強民事檢察工作必須處理好“重自強”與借助“外腦”之間的關系,防止過分依賴“外腦”而導致檢察官怠于履職盡責。

  三、民事訴訟精準監督的制度保障

  (一)民事訴訟監督效果的剛性保障

  提出抗訴是目前民事訴訟監督最具剛性的監督手段,但從監督效果來看,仍存在剛性不足的問題。進行民事訴訟精準監督,必須建立健全監督效果的剛性保障制度。一是建立案件跟蹤監督制度。對檢察機關提出抗訴后,在法定時限內未予裁定再審或長期未審結的案件,應當定期跟蹤查詢案件進展,督促審判機關提升工作效率。二是健全案件跟進監督制度。對檢察機關抗訴后法院拒不改判的案件、提出再審檢察建議后拒不采納的案件,應當在分析研判的基礎上采取跟進監督措施,強化監督效果。在監督實踐中,跟進監督案件數量相對較少,跟進監督制度運行效果并不理想。為此,檢察機關應當明確規定跟進監督案件的辦理程序,用足用好后續監督手段,不斷增強民事訴訟監督的剛性。

  (二)民事訴訟監督調查核實權的強制性保障

  調查核實是檢察機關正確有效行使民事訴訟監督職權的必要措施。2018年修訂后的人民檢察院組織法第二十一條明確規定,檢察機關因民事訴訟監督的需要可以進行調查核實,有關單位和個人應當予以配合。《民事訴訟監督規則》第六十五條至七十三條對檢察機關需要進行調查核實的情形、調查核實措施、調查核實程序及有關單位和個人的配合義務進行了詳細規定。但在監督實踐中,調查核實權的運行情況并不理想,其主要原因在于調查核實權缺乏強制性保障,即相關立法對于無正當理由拒絕配合甚至阻礙調查的情形并沒有規定處罰措施。民事訴訟法第一百一十四條規定,有關單位拒絕或者妨礙法院調查取證的,法院除責令其履行協助義務外,并可以予以罰款。法院對有上述行為的單位,可以對其主要負責人或者直接責任人員予以罰款;對仍不履行協助義務的,可以予以拘留;并可以向監察機關或者有關機關提出予以紀律處分的司法建議。希望立法機關在民事審判和監督中,對法院的調查取證權和檢察機關的調查核實權予以同等保障,明確規定有關單位和個人對檢察機關的調查核實不予配合時,檢察機關可以采取的處罰措施;同時,在調查核實措施方面,明確規定檢察機關因民事訴訟法律監督所需,可以約談和詢問案件承辦法官,了解案件審理和執行情況。

  (三)民事訴訟監督制度運行的規范化保障

  2012年民事訴訟法修改后,最高檢及時制定了《民事訴訟監督規則》,保障和規范檢察機關依法履行民事檢察職責。但隨著監督實踐的發展和監督理念的更新,《民事訴訟監督規則》的部分規定已不適應新時代民事檢察工作創新發展的要求,有必要及時作出修改,以此加強民事訴訟監督制度運行的規范化保障。主要涉及以下幾個方面:一是修改完善案件受理制度,適當擴大檢察機關依職權監督的范圍,并明確將虛假訴訟監督列入依職權監督的范圍。二是進一步理順案件審查辦理機制,建立案件繁簡分流工作機制,合理配置司法資源,提升司法效率。三是在精準監督理念的指引下,明確抗訴與再審檢察建議的適用范圍,不斷增強抗訴的精準度和監督的權威性。四是對案件復查制度的存廢表明態度,建議將復查案件的啟動方式設置為依職權,取消依申請的啟動方式。五是進一步嚴格提請抗訴案件辦理程序,適當引入專家委員會制定。六是增加民事訴訟類案監督的相關規定,突出民事訴訟監督案件的辦理效果。七是明確跟進監督案件的啟動和辦理程序,不斷增強民事訴訟監督的剛性。

  *作者單位:最高人民檢察院第六檢察廳。

  ①本文系國家檢察官學院2019年度科研基金項目《民事訴訟精準監督的價值、路徑與保障》(編號:GJY2019D07)的階段性研究成果。

  (摘自《人民檢察》2019年第13期)

[責任編輯:馬志為] 下一篇文章:偵查取證中的“指認”與“辨認”

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